Председателю Правительства

Республики Дагестан

Абдулмуслимову А. М.

Уважаемый Абдулмуслим Мухудинович!

Общественный совет при Министерстве строительства и жилищно-коммунального хозяйства Республики Дагестан, осуществляя общественный контроль в строительной отрасли, вынужден обратиться к Вам в связи с системной правовой коллизией, которая несет в себе прямые риски для бюджета Республики Дагестан и стабильности регионального строительного комплекса.

Суть проблемы: с введением механизмов казначейского сопровождения (Федеральный закон от 29.11.2022 № 501-ФЗ) на практике возник опасный парадокс. Заказчики, формально руководствуясь частью 8 статьи 96 Федерального закона № 44-ФЗ, зачастую не требуют обеспечения исполнения контракта в части возврата аванса. Это создает ситуацию, при которой бюджетные средства выделяются подрядчику без каких-либо гарантий их возврата в случае срыва работ.

Правовое обоснование проблемы.
1. Нарушение принципов бюджетной системы. Согласно статье 215.1 Бюджетного кодекса РФ, исполнение бюджета субъекта Российской Федерации обеспечивается высшим исполнительным органом государственной власти субъекта. Выплата необеспеченных авансов напрямую нарушает принцип эффективности использования бюджетных средств (статья 34 БК РФ), так как создает риск невозврата денег и последующих судебных издержек.

2. Коллизия норм 44-ФЗ. Часть 8 статьи 96 44-ФЗ, освобождая от обеспечения при казначейском сопровождении, вступает в противоречие с частью 6 той же статьи, где речь идет об обеспечении исполнения контракта. Если контрактом предусмотрен аванс, риск невозврата этих средств должен быть минимизирован, однако действующая редакция позволяет заказчикам этого не делать.

3. Обход механизмов казначейского сопровождения. Хотя Федеральный закон № 501- ФЗ и нормы БК РФ (статья 242.26) предусматривают казначейское сопровождение авансов, существующая правовая неопределенность позволяет заказчикам трактовать нормы в ущерб бюджетной безопасности.

Последствия для Республики Дагестан. Сложившаяся практика приводит к "тройной угрозе":

• Для бюджета республики: Невозвращенные авансы — это прямые потери. Взыскать их через суд с обанкротившегося подрядчика практически невозможно.
• Для института СРО: Заказчики, не сумев взыскать долг с прямого нарушителя, обращают иски к компенсационным фондам саморегулируемых организаций. Это извращает суть фондов, предназначенных для возмещения вреда, а не коммерческих рисков, и наказывает добросовестных участников рынка.
• Для конкурентной среды: Создаются условия для фирм-"однодневок", которые выигрывают торги, получают необеспеченный аванс и исчезают, дискредитируя честный бизнес.

Предложения по решению

Учитывая, что в соответствии со статьей 215.1 БК РФ именно Правительство РД обеспечивает исполнение республиканского бюджета и вправе устанавливать требования к порядку авансирования в нормативных правовых актах, просим Вас:

1. Поддержать федеральную инициативу. Общественный совет направил обращение в Ассамблею общественных советов при Минстрое России с предложением внести изменения в часть 8 статьи 96 44-ФЗ, обязывающие заказчиков устанавливать требование о банковской гарантии возврата аванса. Просим Вас присоединиться к данной инициативе на федеральном уровне.

2. Принять региональные меры. До внесения федеральных правок, используя полномочия, предусмотренные Бюджетным кодексом, поручить профильным органам власти РД разработать типовые условия контрактов для республиканских нужд. Эти условия должны обязывать заказчиков включать в контракты с авансированием положение о безотзывной банковской гарантии возврата аванса. Устранение этой системной "бреши" — вопрос не просто ведомственных интересов, а экономической безопасности и эффективности государственных расходов Республики Дагестан. Общественный совет готов предоставить экспертную и методическую поддержку в разработке необходимых документов и участвовать в рабочей группе по реализации предложенных мер.

Надеемся на Ваше оперативное вмешательство для защиты экономических интересов Республики Дагестан и создания условий для честного и эффективного развития строительной отрасли.

С уважением,
Председатель Общественного совета при Минстрое РД
А.Б. Шахбанов

Приложение
к обращению Общественного совета
при Минстрое РД

ПРАВОВОЕ ОБОСНОВАНИЕ
необходимости законодательного урегулирования вопроса об обеспечении возврата авансовых платежей по государственным контрактам

Настоящее правовое обоснование подготовлено в связи с выявленной системной коллизией между нормами Федерального закона № 44-ФЗ, Бюджетного кодекса РФ и сложившейся правоприменительной практикой, которая создает неустранимые риски для бюджетной системы Республики Дагестан и стабильности строительной отрасли.

1. Противоречие между формальным применением ч. 8 ст. 96 44-ФЗ и принципами бюджетной системы Часть 8 статьи 96 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ устанавливает случаи, когда положения об обеспечении исполнения контракта не применяются.

К таким случаям, в частности, отнесены контракты, подлежащие казначейскому сопровождению. Однако данная норма, освобождая поставщика от предоставления обеспечения, не содержит прямого указания на невозможность установления требования о возвратности аванса. Заказчики трактуют ее расширительно, полностью отказываясь от любых гарантий возврата авансовых средств, что вступает в противоречие с: Статьей 34 Бюджетного кодекса РФ (принцип эффективности использования бюджетных средств).

Данный принцип означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и (или) достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности). Выплата необеспеченного аванса без механизма его гарантированного возврата в случае срыва контракта не отвечает ни критерию экономности, ни критерию результативности.

Статьей 38 Бюджетного кодекса РФ (принцип адресности и целевого характера бюджетных средств) бюджетные ассигнования доводятся до конкретного получателя с указанием цели их использования. Утрата авансовых средств вследствие отсутствия обеспечения означает их нецелевое использование (фактическое расходование не по назначению ввиду недостижения цели контракта).

2. Неиспользованный потенциал Федерального закона № 501-ФЗ и статьи 242.26 БК РФ. Федеральный закон от 29.11.2022 № 501-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации» существенно расширил полномочия субъектов РФ в части казначейского сопровождения. Статья 242.26 Бюджетного кодекса РФ устанавливает, что казначейскому сопровождению подлежат средства, определенные решением высшего исполнительного органа субъекта Российской Федерации, получаемые на основании государственных контрактов, источником финансового обеспечения которых являются средства бюджета субъекта РФ.

Правовой смысл данной нормы заключается в следующем:
1. Правительство Республики Дагестан вправе самостоятельно определять случаи и порядок казначейского сопровождения региональных средств.
2. Казначейское сопровождение, вопреки ошибочному толкованию, не отменяет необходимости обеспечивать возвратность авансов, а напротив, призвано усилить контроль за целевым использованием средств.
3. Негативные последствия действующего правового регулирования. Отсутствие императивного требования об обеспечении возврата аванса порождает следующие системные проблемы: №/ Проблема/ Правовые последствия/

Нарушение баланса интересов. Заказчик выплачивает средства без гарантий, что противоречит ст. 34 БК РФ.
• Переложение ответственности на СРО. Иски к компфондам СРО вместо взыскания с прямых нарушителей (ст. 55.16 ГрК РФ)
• Создание условий для недобросовестных участников. Фирмы-"однодневки" получают авансы без обеспечения и ликвидируются
• Затягивание судебных процессов. Взыскание через суд с последующим банкротством подрядчика

4. Предлагаемое правовое решение. На федеральном уровне: Дополнить часть 8 статьи 96 Федерального закона № 44-ФЗ абзацем следующего содержания: «Положения настоящей части не распространяются на случаи, когда контрактом предусмотрена выплата аванса (авансового платежа). В указанных случаях заказчик обязан установить требование о предоставлении обеспечения исполнения контракта в части, касающейся обязательств по возврату аванса, в форме безотзывной банковской гарантии, отвечающей требованиям статьи 45 настоящего Федерального закона.» На региональном уровне (до внесения федеральных изменений): Принять нормативный правовой акт Правительства Республики Дагестан во исполнение полномочий, предусмотренных статьей 242.26 Бюджетного кодекса РФ, устанавливающий, что при авансировании контрактов за счет средств республиканского бюджета условие о безотзывной банковской гарантии возврата аванса является обязательным.

5. Заключение. Существующая правовая конструкция, формально соответствующая букве закона, противоречит его смыслу и принципам бюджетной системы Российской Федерации. Устранение данной коллизии требует консолидированных действий как на федеральном, так и на региональном уровнях. Настоящее правовое обоснование подготовлено для использования при рассмотрении вопроса о внесении изменений в законодательство и может быть дополнено конкретными примерами из правоприменительной практики Республики Дагестан.